Análisis de la Producción Legislativa 1990-2008

Anlisis de la Produccin Legislativa 1990-2008I. ResumenEl presente trabajo titulado Anlisis de la Produccin Legislativa 1990-2008, tiene el propsito de analizar el desempeo institucional del Congreso, como Poder del Estado, especficamente a su funcin legislativa, en el perodo comprendido entre el 1 de enero de 1990 al 31 de diciembre del 2008.Esta investigacin nace de la inquietud de la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a raz de la modificacin a nuestra Constitucin en el ao de 1994. Luego de una crisis de legitimidad de unos comicios electorales, se modifica la fecha de las elecciones mirror symmetry elegir al Presidente de la reppblica nos en shirktramos gyp un Poder Legislativo, donde la mitad del perodo iniciara ascertain un ejecutivo y la otra mitad con otro ejecutivo diferente. Surge la inquietud de evaluar la produccin legislativa y La Efectividad del Poder Legislativo Entre el Poder Poltico y el Poder InstitucionalHablar de la labor del Congreso en tr minos de produccin presenta retos conceptuales significativos pues dicha labor no es trigger-happyucible a una cuanta objetiva y tangible sobre lo que pueda emitir el criterio comn. Existe una dimensin cuantificable en dicha labor el Nmero de leyes y Resoluciones emanados de la Asamblea Legislativa en determinado perodo.Intentar dar igual peso a cada unidad de legislacin representara importantes diferencias cualitativas entre ellas. Peor an, puede crear una ilusin de eficiencia en perodos en que crece la aprobacin de leyes triviales o de ineficiencia en perodos en que se aprueban tan solo unas pocas pero fundamentales.Es posible analizar la legislacin aprobada cualitativamente, clasificando su relevancia segn la opinin de expertos (Mayhew, 1991). No obstante, es imposible hacerlo sin introducir un alto grado de subjetividad en el anlisis. La excelencia objetiva de la legislacin aprobada solo puede valorarse con respecto a la legislacin potencial-la agenda political leadertica en u n momento determinado.El estudio analiza y evala la produccin del Poder Legislativo como rgano de gobierno. Aunque las funciones del Parlamento son muy amplias y variadas (representar, debatir, controlar) su actividad legislativa es la que lo ubica como Poder co-gobernante y le otorga una posicin central en el proceso poltico de toma de decisiones. La razn para analizar la produccin legislativa del Congreso consiste precisamente en que el cumplimiento de genus Sus otras funciones ha sido visto, frecuentemente, como un obstculo para su desempeo como rgano de gobierno. Adicionalmente, su condicin asambleistita y el pluralismo de su integracin, son los factores estructurales que apoyan una visin crtica que ve al Poder Legislativo como una institucin ineficiente que bloquea el proceso de gobierno. En consecuencia, este anlisis y evaluacin de la produccin legislativa del parlamento busca establecer con precisin la cuanta de su contribucin al proceso de gobierno y las caractersticas con que se desarrolla.Nuestro trabajo se centra, especficamente en las leyes y reformas a leyes aprobadas por mayora absoluta y no aborda las otras funciones constitucionales del Congreso. Dentro de este campo, la investigacin presenta los siguientes productos a) Nmero total de leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo b) Ordenamiento de ese conjunto en base a un Indice de Importancia Poltica, con una metodologa de ponderacin c) Efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas legislativas sancionadas en dicho perodo, d) Vetos Institucionales, e) Nmero de Partidos Polticos. Los resultados de la investigacin en cada uno de estos puntos, se exponen en los respectivos captulos del informe, respaldado con cuadros y grficas.El estudio est organizado de la siguiente maneraEl Primer Captulo del informe es fundamentalmente un desarrollo conceptual que presenta una caracterizacin del parlamento como institucin. Inicialmente se establecen, de forma general, el con junto de funciones de los parlamentos en los regmenes democrticos y se muestra como sus caractersticas pueden variar en funcin de ciertos aspectos del diseo institucional. En el segundo apartado se da cuenta de las crticas que han recibido los Congresos tanto desde quienes le exigen eficiencia como desde los que lo acusan de debilidad institucional. Finalmente se desarrolla una caracterizacin del parlamento dominicano, describiendo su ubicacin institucional, composicin, funciones, se describen las normas que regulan el proceso legislativo y algunas puntualizaciones sobre la evolucin del Congreso en las din isinglasss de gobierno.El Segundo Captulo del informe desarrolla una propuesta metodolgica para evaluar la produccin legislativa del parlamento. Como es natural, el trabajo parte de la consideracin de la cantidad de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. El nmero total es 1329 leyes en 18 aos es en s mismo significativo. De todas formas parece obvio que las normas aprobadas s on de muy diversa naturaleza, complejidad e impacto. En consecuencia un anlisis en profundidad debe necesariamente realizar una discriminacin entre ellas. Es as, que de forma complementaria se propone la utilizacin de un ndice de importancia de las leyes que las clasifica en cuatro categoras en funcin de la utilizacin de cuatro criterios. Los criterios refieren a i) el origen del proyecto en funcin de resulta de una iniciativa del Poder Ejecutivo o del propio Poder Legislativo ii) su alcance en trminos de impacto en la sociedad iii) la repercusin en la opinin pblica y iv) la existencia o no de debates en los plenarios de las cmaras. El ndice se construye agregando los cuatro valores para cada ley generando cuatro categoras de importancia Muy alta, alta, media y baja.El Tercer Captulo entra de lleno en el anlisis longitudinal de la produccin legislativa en reppblica Dominicana, 1990-2008. En primer trmino se muestra la evolucin del nmero de leyes aprobadas durante los 18 aos incluido s en el estudio. En esta primera aproximacin se constatan dos regularidades. a) Es la aparicin de una tendencia creciente con el tiempo en el nmero total de leyes aprobadas. b) Es la presencia de un ciclo dentro de cada legislatura que muestra una tendencia al aumento en el nmero total de leyes aprobadas hacia el final de cada perodo legislativo.En segundo trmino se observa la legislacin aprobada durante el perodo de anlisis en funcin de los resultados que surgen de la aplicacin del ndice de importancia de las leyes. either se observa que las leyes de baja importancia son la mayora. Asimismo los diferentes tipos de leyes muestran comportamientos cclicos dismiles dentro de cada legislatura. Mientras la aprobacin de leyes de alta importancia se concentra en los primeros aos de cada perodo presidencial. Se sostiene que esta diferencia obedece principalmente a dos factores. A) el Poder Ejecutivo promueve a nivel legislativo buena parte de su agenda de gobierno al inicio de cada adminis tracin. B) en los primeros aos de cada mandato se constituyeron mayoras legislativas que hicieron viables los proyectos propuestos por el gobierno, esa incidencia se manifiesta de forma muy fuerte al inicio de cada administracin y va decayendo con el transcurso de la misma.El cuarto captulo Claramente el alto porcentaje de leyes importantes aprobadas por unanimidad en el perodo 1996-200 obedece a la legislacin vinculada al proceso de desarrollo institucional que vivi el pas. En cuanto a la disciplina legislativa de los partidos polticos, lo primero a destacar es que todos los partidos dominicanos, contrariamente a lo que se cree, muestran niveles de disciplina muy altos. Al considerar las votaciones de las leyes de alta importancia, se observa que en la gran mayora de ellas, todos los partidos votaron en bloque.El ltimo captulo del informe estudia la interposicin de vetos por parte del Poder Ejecutivo a las leyes aprobadas por el Parlamento. Este comportamiento responder de forma ev idente a la existencia y permanencia de una coalicin mayoritaria de gobierno o como reaccin del Poder Ejecutivo, en condicin minoritaria, frente a un Parlamento que tiende a mostrarse proactivo y ajeno a sus prioridades en materia poltica, a medida que se aproximan las siguientes elecciones.En una apreciacin inicial, considerbamos que los congresos eran dbiles desde el punto de picture de la produccin legislativa quienes otorgan la legitimidad democrtica al proceso ordinario de elaboracin de la ley. Es decir, el paso de las leyes por el Congreso, no slo es obligatorio en todo proceso legislativo, sino que es el elemento legitimador de las mismas ante la sociedad. Durante el desarrollo de la investigacin fue evidente que el Legislativo es un rgano sumamente complejo, que requiere de anlisis muy detallados sobre las dinmicas que le dan forma. Debemos reconocer que en Amrica Latina el Poder Legislativo es un actor ms poderoso de lo que generalmente se cree y que precisamente por ello es necesario tenerlo en cuenta, pues en muchas ocasiones termina moldeando y acotando el poder que se atribuye a la Presidencia de la Repblica.La propia investigacin deja abiertas varias interrogantes y muestra la necesidad de profundizar en otras funciones del Congreso, que son igualmente relevantes y que en conjunto muestran la efectiva densidad del desempeo y de la legitimidad de las Cmaras como cuerpos primarios del sistema democrtico control y fiscalizacin del Poder Ejecutivo y de otros organismos estatales. Dentro de este campo, la investigacin pudiese desarrollar los siguientes productos a) desempeo de los partidos polticos, en trminos de incitativa legislativa y en trminos de disciplina b) anlisis del proceso de tramitacin de las leyes consideradas, disciplina de los conjuntos partidarios, etc.Sera interesante poder evaluar la capacidad de propuesta y de respuesta de las representaciones congresionales, las modificaciones que se introducen a los proyectos en debate y los eve ntuales rechazos, los tipos de aprobacin y sus alternativas concretas, observando las formas de disciplina, los intercambios y los procesos de negociacin (inter e intra partidarios y sectoriales, entre los legisladores y los agentes ejecutivos) y estudiar los procesos de trabajo en las comisiones, que constituyen ncleos estratgicos de la labor legislativa y laboratorios privilegiados para el anlisis. Todo lo cual implica una relacin inter-institucional compleja y un proceso dinmico de construccin de mayoras, para la sancin de cada producto legislativo concreto.Sin perjuicio de alguna publicacin, por m desconocida, que sirva de antecedente, el presente trabajo correspondera al primer estudio de este tipo que se realiza en el Repblica Dominicana, lo que es un avance importante para el anlisis de poltica comparada. Confiamos en que el producto inicial de ste informe sea de utilidad para la labor legislativa, los estudios acadmicos. Es nuestro inters abrir el debate de la funcin de lo s poderes legislativos en el entorno presidencialista. Esperamos que de su lectura el lector especializado pueda extraer ngulos de anlisis o sugerencias que debern contribuir al despliegue de su propia reflexin.II. El Congreso Como Institucin2.1.Tiempos de CambiosEl Congreso ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno de Repblica Dominicana, como lo establece la normativa constitucional, pero tambin a causa de las modalidades del rgimen poltico y de la composicin nutrida del arco de partidos, afirmando una cultura cvica con tradiciones democrticas. Es sin duda una institucin estratgica de un sistema que se ha ajustado histricamente a un formato efectivo de separacin, de independencia y de equilibrio entre los poderes del estado, que resulta a su vez alimentado por la dinmica poltica, las representaciones de la ciudadana y la intervencin consistente de los partidos.Varias circunstancias han ayudado a ste perfil. En primer trmino, existe una tendencia histrica universal de larga data que afecta a todos los sistemas democrticos y que redunda en el reforzamiento del papel del Poder Ejecutivo y de las dems unidades de la administracin en los procesos decisorios. Ms que rganos de ejecucin tenemos as un verdadero poder gubernamental -segn la acertada caracterizacin de Maurice Duverger 1(1962)- que se desarrolla como ncleo de produccin poltica, en un sistema cambiante de relaciones institucionales, con nuevos vnculos de separacin y articulacin, cooperacin y competencia entre los cuerpos mayores de gobierno, que modifican a su vez las caractersticas del proceso legislativo y los congresos de ejercicio de las dems funciones del Congreso.En trminos ms generales, las transformaciones corrientes inciden en la configuracin de los factores de poder y de las alternativas de control, en el mbito de la economa y en el conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y hasta el alcances de la poltica, el oficio de los partidos y los patrones de legitim acin, en un contexto de creciente complejidad y al tiempo que van cambiando las estructuras del estado y los modos de gobierno, los sistemas de gestin pblica y los requerimientos tcnicosDe este conjunto de factores y de las transformaciones concurrentes en la normativa constitucional, surge otro cuadro de condiciones para el ejercicio del Poder Legislativo. Nuevos componentes y problemas en la fabricacin de la poltica y de la legislacin, un atado de relaciones institucionales de balance dificultoso y relativamente asimtrico. Habr exigencias renovadas en la gestin parlamentaria, particularmente en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organizacin, a los flujos de informacin y a la disposicin de saberes, a la capacidad colectiva de sus cuerpos y al desempeo particular de los representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadana y la opinin pblica.Estos elementos trazan un escenario de transicin en el que el Congreso es un actor con responsabilidades primarias en los procesos de cambio y debe tramitar a la vez su propia reconversin poltica e institucional. Siendo de hecho, sujeto y objeto de la reforma poltica y del estado. Un centro que compite por participar con efectividad en los procesos de decisin y un organismo mutante, que ha de ajustarse a las innovaciones en curso, mejorar sus capacidades y la calidad de su produccin, corrigiendo sus dficits de modernizacin y afrontando constantemente nuevos desafos.2.2. El Congreso Funciones y DesafosA travs de distintas pocas histricas, desde la antigua Grecia, las ciudades-estados, hasta nuestros das, y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y sea una instancia de participacin, constituye una pieza fundamental en la configuracin de un Rgimen Poltico Legtimo.En los sistemas democrticos modernos, los Congresos son precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composicin plural y carcter permanent e (Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condicin tiene asignadas, como poder del estado y rgano de gobierno representacin poltica y debate, cuerpo de control e instancia de decisin, titular primario de la funcin legislativa y responsable de otras funciones pblicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administracin, actos habilitantes o de autorizacin).La fortaleza y la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su consistencia y su grado de institucionalizacin, influyen obviamente en el peso poltico y la capacidad de accin del Congreso. Por otra parte, el balance entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las formas de articular su liderazgo y de ejercer la conduccin poltica, as como sus potestades para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de que ste dispone por derecho, pueden igualmente variar en funcin de los poderes de fuente partidaria y asimismo, co n la formacin de coaliciones polticas.La forma de las coaliciones y en particular, los vnculos de cooperacin y de competencia entre los partidos asociados, as como las relaciones con otros partidos y con las escuadras de oposicin, dibujan el margen de discrecionalidad poltica del Presidente, modelan los trmites concretos de formacin de mayoras y determinan (o sobre-determinan) las modalidades de construccin de la agenda congresional y los procesos legislativos. Segn ello, las Cmaras y los sectores partidarios representados los que estn en la oposicin y los que revistan en la coalicin que apoya al gobierno- pueden tener frente a ste, alternativas diversas de autonoma y de disciplina, con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.No obstante, en casi todas las democracias modernas, las grandes decisiones pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitacin o autorizacin y afirmando las prcticas del gobierno por legislacin (Sartori, 1994).El Parlamento se ubica en una posicin estratgica, como poder del estado y rgano de gobierno, en articulacin con los otros poderes y con la red compleja de entidades que componen la estructura pblica. Por su naturaleza y su calidad intrnseca es depositario mayor de la soberana y tiene a su cargo el cumplimiento de cometidos que resultan esenciales para el desenvolvimiento del rgimen democrtico, en trminos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantas ciudadanas y de calidad de los procesos de decisin poltica.2.3. Las Crticas al Congreso.Los eventos de la poca han afectado la imagen pblica del Parlamento y lo enfrentan a crticas y autocrticas, que apuntan doblemente a su lgica de funcionamiento y a su debilidad institucional, con razonamientos que hacen pie en la realidad parlamentaria y tienen causa cierta, pero no dejan de ser a la vez paradjicos y con puntos discutibles. game las crticas recordadas cabe reafirmar que el cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades Constituc ionales del Parlamento es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del Sistema Poltico. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias del Parlamento, tanto para la funcin legislativa, como para las funciones de representacin y de control, en su calidad de instancia deliberativa y de rgano de gobierno.En lo que toca especficamente al Proceso de Produccin Legislativa hay que tener en cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensin, entre los distintos factores y valores que intervienen las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participacin parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitacin, los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto legislativo, el propsito de construccin de mayoras, las disidencias en los bloques oficialistas y el derecho de oposicin.La relacin existente entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, debe ser analizad a como una relacin de equilibrio, de coordinacin y de competencia. Este dispositivo regular, se presenta de manera caracterstica en el tipo de gobierno presidencial, que ha sido definido como un sistema de instituciones separadas que comparten el poder (Neustadt, 1960). Tenemos as un esquema de separacin, con dos instituciones legitimadas por una eleccin directa, que por naturaleza y por diseo, comparten el poder y compiten por l en rigor, son orgnicamente alentadas a competir (Charles Jones, 1994), a fin de hacer valer su propia representacin y para concretar su participacin en los procesos de gobierno (Sartori, 1994 y Mark Jones, 1995).En trminos generales, en estos principios debera basarse el anlisis adecuado de las funciones del Parlamento, as como los debates tcnicos y polticos sobre su performance, tanto en una perspectiva histrica, como en lo que toca a las alternativas del tiempo actual. Y es con tales fundamentos en una reivindicacin explcita de los postulados indicados que entendemos necesario encarar este estudio sobre la Produccin Legislativa, dentro de las coordenadas especficas del sistema dominicano.2.4. El Proceso Legislativo DominicanoLas caractersticas del proceso legislativo en Repblica Dominicana son conocidas y resultan familiares para los agentes polticos y en particular para los parlamentarios. Sin detenernos pues en los detalles de su descripcin, creemos no obstante conveniente repasar algunos de los rasgos principales que encuadran dicho proceso desde el punto de vista poltico institucional. En este sentido, debemos subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente por la propia Constitucin de la Repblica en forma ms detallada que en otros rdenes jurdicos.Historia El Poder Legislativo dominicano tiene su origen en el informe de la comisin encargada de redactar la Constitucin de 1844 que deba ser sometido para su discusin al Soberano Congreso Constituyente. La primera Constitucin Dominicana del 6 de Noviembre de 1844 consa gr un Congreso Nacional compuesto por 2 Cmaras El Tribunado y el Consejo Conservador. El trabajo de esos cuerpos legislativos en ese primer ao fue intenso y lleno de dificultades, pues en el pas todo estaba por reglamentarse. Entre las disposiciones tomadas, pueden citarse la Ley de Instruccin Pblica, la Ley de Patentes de Navegacin, la Ley del Rgimen de Aduanas, la Ley de Administracin Provincial, la Ley de Subdivisin Poltica de las Provincias, la Ley de Atribuciones y Responsabilidades de los Secretarios de Estado, la Ley que adapt los Cdigos Franceses y la Reforma a los Bienes Nacionales entre otras.Funcin El Artculo 16 de la Constitucin Dominicana le asigna una definicin especfica de Congreso de la Repblica, institucin poltica colegiada, de carcter pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas atribuciones principales son hacer las leyes, examinar todos los actos del Poder Ejecutivo y ejercer control sobre el gobierno y l a administracin en general. El Congreso ejerce el poder constituyente derivado.Esta conformacin de las asambleas parlamentarias supone el establecimiento de un cuerpo estable y especializado, que inviste la representacin de la ciudadana y de los partidos en un mbito de pluralidad, comoo Cuerpo Deliberante Realizan deliberaciones e intercambio de posiciones y luego son discutidos pblicamente por una asamblea constituida en autoridad pblica.o Cuerpo Representativo Permiten canalizar demandas emergentes (en trminos de agregacin y regulacin, de compromiso y de autoridad, articulando los intereses particulares con las producciones de inters general).o Es un rgano Poltico Colegiado Compuesto por un grupo de personas elegidas democrticamente mediante sufragio popular para representar a los ciudadanos.o Es una Asamblea de Carcter Permanente El Congreso origina decisiones continuamente, asegurando la gobernabilidad.o Expresin de Pluralismo Poltico Es la nica institucin que consiente la prese ncia conjunta y continua de todos los sujetos polticos y no excluye ningn sector social llevndole en fin a recoger opinin, formarla y participar en las opciones de gobierno, fundamentalmente mediante la construccin del orden jurdico y del imperio de la ley, dentro de un estatuto constitucional que ofrece garantas de divisin de poderes, de control y de equilibrio poltico.De acuerdo con el mandato Constitucional y las normas reglamentarias de la institucin, las funciones Congresionales son tres Legislar, Fiscalizar y Representar.o La actividad de Legislar o de hacer leyes es considerada la funcin bsica de un Congreso, ya que los Senadores y Diputados tienen la indelegable misin de transformar en textos claros, precisos y coherentes todo aquello que se pretende instituir como norma para regir conductas o relaciones individuales o colectivas.o El mandato y el mecanismo de Fiscalizacin se refiere a la inspeccin, fiscalizacin, revisin e interpelacin sobre la actividad que realizan el Pode r Ejecutivo y sus dependencias es decir, Secretaras de Estado y Direcciones Generales, as como sobre cualquier otro funcionario electo. Esta trabajo de control ejerce una funcin de contrapeso frente a las actuaciones del gobierno central,o El concepto de Representacin es moderno. En poltica, implica actuar en inters de los representados, de una manera sensible ante ellos. El compromiso de representacin es doble, ya que los legisladores representan a la nacin y a la provincia o circunscripcin que los ha elegido.Congreso Bicameral A travs de la separacin de poderes -que sigue siendo un principio vigente en las constituciones polticas modernas y en la nuestra- el Parlamento es a su manera un rgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeo adecuado de sus dos cmaras, donde ambas Cmaras participan en pie de igualdad. La produccin legislativa por lo que podemos decir que es un proceso fuertemente reglamentado y complejo, que presenta alternativas complicadas y diversas, desde el p unto de vista del desempeo institucional y la negociacin poltica, como pieza estratgica de las acciones de gobierno.La constitucin bicameral del Poder Legislativo ha sido histricamente concebida como un mecanismo que limita las posibilidades de dominio simple de una mayora parlamentaria (una eventual tirana, segn los constitucionalistas clsicos, temerosos de la concentracin de la autoridad pblica) y es en s misma una garanta suplementaria de la separacin de poderes, actuando como un factor ms de equilibrio, al interior del organismo legislativo, en el conjunto de las instituciones pblicas y en relacin a la ciudadana. Es este un ingrediente bsico de la civilizacin democrtica, que permite una mayor amplitud en la representacin poltica, favorece el pluralismo y brinda la oportunidad de un mejor procesamiento (poltico y tcnico) de los productos legislativos, en un mrito que se extiende a otras competencias parlamentarias2.La estructura bicameral conlleva a que los proyectos de ley deban pasar necesariamente por el examen de ambas Cmaras (doble escrutinio) y slo resulten aprobados si se llega a una voluntad coincidente de los dos cuerpos, con sus mayoras respectivas. Si median diferencias, el proyecto es objeto de una segunda revisin.Los sistemas bicamerales hacen que el proceso de la formacin de la ley sea ms responsable y cuidadoso, evitando la aprobacin precipitada de los proyectos y, adems, resulta ms acorde con el rgimen democrtico, por cuanto garantiza mejor una autntica representacin tanto poltica como regional y social.Conformacin y Eleccin Nuestro Poder Legislativo est conformado por un Senado, compuesto por 32 miembros, uno por el Distrito Nacional y un representante de cada Provincia y. una Cmara de Diputados. El Senado est La Cmara de Diputados est compuesto por 178 miembros, a razn de uno por cada cincuenta mil habitantes o fraccin de ms de veinticinco mil. Por cada provincia debe haber por lo menos dos (Constitucin Dominicana, Art. 24). Ambos represen tan al pueblo, a travs de distintos partidos polticos, son elegidos por representacin proporcional desde las listas partidarias y de forma nominal, por votacin directa secreta y universal, en todo el pas, para un perodo de cuatro aos (Constitucin Dominicana, Art 21, Art. 24)Las elecciones nacionales para elegir diputados se harn mediante circunscripciones electorales con el objeto de garantizar que los ciudadanos que resulten electos en las elecciones generales, sean una verdadera representacin del sector de los habitantes que los eligen.3La Constitucin de la Repblica no delega en los partidos polticos la representacin del pueblo, ms bien los contempla como instrumentos para realizar el procedimiento electivo mediante el cual los ciudadanos eligen cada cuatro aos a sus representantes.Quorum En cada Cmara se requiere la presencia de ms de la mitad de sus miembros, como qurum mnimo para la validez de las deliberaciones. Las decisiones se toman por mayora absoluta de votos (Art. 30). L a legislatura ordinaria dura noventa das, pero puede prorrogarse por sesenta das ms (Art. 33).Proceso Legislativo En una investigacin sobre la participacin de los parlamentos en la produccin poltica, Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo est determinado por tres conjuntos de factores a) las influencias externas sobre la legislatura b) la capacidad de actuacin de los legisladores y c) el contenido de las polticas que se procesan.Las influencias externas estn determinadas por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pblica de gobierno. El alcance de actuacin de los legisladores est determinado por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las cmaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, as como la operativa especfica de las bancadas y finalmente, las caractersticas personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de las polticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a que tales proyectos afectan.Para alcanzar pues un resultado unificado, que manifieste la voluntad formal del Poder Legislativo como rgano mayor del estado, es necesario recorrer un itinerario complejo, de instancias eslabonadas, que respeta la composicin bicameral del Parlamento, as como la calidad representativa de los cuerpos que lo componen y de sus integrantes, respondiendo a los requerimientos tcnicos y polticos de la gramtica legislativa.Este proceso est integrado por cuatro fases a) la proposicin del proyecto de ley, b) el trmite del proyecto, c) la aprobacin de la ley, y d) la promulgacin de la ley.En sentido general, Todo proyecto de ley puede iniciarse en cualquiera de las dos Cmaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas, sean stas especiales o permanentes, actuando ms de una vez en forma integrada. Las comis iones son organismos fundamentales del sistema parlamentario y obran con un potencial de buena poltica legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantas y posibilidades de calidad4. Cuando el trabajo en la comisin ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cmara correspondiente para su discusin y aprobacin.Luego de admitido en una de las Cmaras debe ser sometido a dos discusiones distintas, con un intervalo de un da por lo menos entre una y otra discusin (Art. 39), de acuerdo al procedimiento para la aprobacin de leyes. S, en el caso de que el proyecto fuese declarado de emergencia debe ser discutido en dos sesiones consecutivas (Art. 39). Cada Cmara es independientemente en sus funciones de acuerdo al criterio mayoritario de sus miembros. Cualquier proyecto de ley recibido en una Cmara, despus de haber sido aprobado en la otra, ser fijado en el orden del da pero el mismo puede ser aprobado, modificado o rechazado por esta (Art. 40).Sancin El proced imiento de sancin legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la intervencin de los voceros de las comisiones actuantes. Luego, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular, artculo por artculo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de Funcionamiento de cada Cmara. Todo proyecto de ley aprobado por la Cmara de origen pasar a la otra Cmara para su consideracin, desarrollndose un procedimiento de ida y